9 min read

Lobbyismens historie

Lobbyismens historie
Foto af Rock Staar / Unsplash

Det at varetage sine interesser er i bund og grund en næsten lige så gammel beskæftigelse som verdens ældste erhverv. Så længe nogen har haft magt, så længe har andre prøvet at påvirke magten med mere eller mindre fredelige midler. Den fredelige fremføring af argumenter med henblik på at påvirke beslutningstagerne knytter sig naturligvis i overvejende grad til demokratiet, og derfor kender vi den også helt tilbage fra de græske filosoffers dialog med styret om det optimale politiske system.

Ifølge Oxford English Dictionary stammer begrebet lobbyisme fra omkring 1640, hvor englænderne mødte op i en lobby foran House of Commons for at snakke med deres parlamentsmedlemmer. Siden har begrebet op gennem det 19. århundrede vundet udbredelse i amerikansk politik. En anekdote forbinder begrebet til The Willard Hotel, hvor præsident Ulysses S. Grant yndede at komme for at nyde en cognac og en cigar i hotellets lobby. Det blev angiveligt en anledning for forskellige personer til at prøve at påvirke præsidenten.

I Danmark startede lobby-aktiviteterne for alvor efter indførelsen af Grundloven i 1848. Eksempelvis ved vi, at urtekræmmernes lav var aktive i kampen mod den lov, der afskaffede lavsvæsenet i 1857. Og C.F. Tietgen samlede senere i århundredet byerhvervene i en indsats for at sikre, at de fik deres eget ministerium.

Den stigende interesse for politik og for at påvirke politik hænger også sammen med, at borgerne i stigende grad fik forudsætningerne for at kunne påvirke de politiske beslutninger. I 1814 blev der indført almindelig skolegang med den 7-årige undervisningspligt. Sammen med opbyggelsen af højskole og andelsbevægelsen, gjorde det bønderne bedre egnede til at tale deres sag. Og den gryende industrialisering medførte opbygningen af en arbejderklasse i Danmark, der i kraft af skolegang og ikke mindst opbyggelsen af fagbevægelser fik en politiske stemme i Danmark.

Korporatismen indføres
Danmark har længe haft en tradition for, at interessevaretagelsen blev varetaget ved en systematisk inddragelse af organisationerne i de politiske og administrative beslutninger. Denne form for organisering af interessevaretagelsen kaldes korporatisme . Korporatisme kan defineres som, at bestemte organise­rede interesser indtager en privilegeret og institutionaliseret placering i den politiske og administrative beslutningsproces.

Korporatismen fik vind i sejlene allerede før systemskiftet i 1901 og den grundlægges for alvor før første verdenskrig. Meget tyder på, at det særligt var systemkampen og den første tid under parlamentarismen, der gav næring til udviklingen . Dengang var Venstre-folk og socialdemokrater stærkt kritiske overfor embedsmændene, som de anså for at være Højre-orienterede. For at kontrollere embedsværket indsatte man både organisationerne og politikerne selv som medlemmer i mange udvalg, råd, nævn og kommissioner, hvor de kunne udgøre en modvægt til embedsmændene.

Årsagen til korporatismens opståen handlede også om at sikre sine privilegier. Især Venstre og Socialdemokratiet havde en interesse i, at landbrugets og arbejdstagernes interesser blev sikret. Endelig var viljen til samarbejde samt ønsket om ro og stabilitet medvirkende til at korporatismen fik vind i sejlene. En forudsætning for udviklingen var, at man i slutningen af attenhundredtallet havde opbygget de organisationer, der senere skulle få en central placering i den politiske beslutningsproces.

Det er værd at notere, at ingen af de organisationer, der kom til at udgøre rygraden i korporatismen i Danmark, er sat i verden for at sikre medlemmerne politisk indflydelse. Landbruget  blev organiseret gennem andelsbevægelsen for at forbedre forarbejdningen af produkterne. Og arbejderbevægelsen er sat i verden for at sikre løn- og arbejdsvilkår i en direkte dialog med arbejdsgivere.

Korporatismen starter i en periode, hvor det i høj grad er Venstre, der har magten. Derfor kan korporatismen ikke alene tilskrives Socialdemokraterne, omend den udbygges betydeligt under socialdemokratiske regeringer. Under 30’ernes økonomiske krise, gennem anden verdenskrig og frem mod slutningen af 1960’erne udbygges korporatismen betydeligt samtidig med, at landbrugssamfund bliver til industrisamfund og de store bevægelser fra det 19. århundrede bliver til mere modne organisationer.

I samme periode opbygges det danske velfærdssamfund, som vi kender det i dag. Kanslergadeforliget fra 1933 var på mange måder der, hvor grundstenen til velfærdssamfundet blev lagt. Samtidig var det et forlig, der afspejlede, at Socialdemokraterne skulle tilgodese arbejdstagernes interesser. Og at Venstre ville give landbruget en hjælpende hånd i den økonomiske krise.

Anden verdenskrig sætter opbygningen af velfærdssamfundet på standby, men i løbet af 1950’erne og især i 1960’erne kommer der gang i udviklingen af den danske velfærdsstat med nye politikområder. Og det sker i tæt samarbejde med organisationerne. Alt i alt ’topper’ den danske korporatisme på mange måder i 1960’erne og i begyndelsen af 1970’erne .

Eneste bemærkelsesværdige ændring i løbet af perioden er, at imens organisationernes formelle deltagelse i udvalg, nævn, råd og kommissioner styrkes, så glider politikerne i stigende grad ud. Hvorfor er uvist.

The business of business is business
I en berømt artikel fra 1970 i New York Times skriver den amerikanske økonom Milton Friedman: ”The Social Responsibility of Business is to Increase its Profits” (Friedman, 1970). Artiklen blev på mange måder en milesten. Den er uden tvivl meget beskrivende for, hvordan også danske virksomheder så på deres egen rolle frem mod det tidspunkt, hvor Friedman skriver sin artikel.

I perioden frem mod slutningen af 1960’erne blev det meste interessevaretagelse således håndteret af organisationerne. Danske virksomheder passede i overvejende grad sig selv og tog kun i begrænset omfang del i det politiske liv. Der var undtagelser. Eksempelvis var havde stifteren af ØK, H.N. Andersen et aktivt medlem af Venstre og havde tætte forbindelse til partiets top. Grundlæggeren af Carlsberg, J.C. Jacobsen, var i perioder medlem af Folketinget og Landstinget . Og A.P. Møllers erhvervelse af retten til at udvinde olie og gas i Nordsøen blev i 1962 til på baggrund af en direkte henvendelse til statsministeren.

Perioden efter 2. verdenskrig er i det hele taget kendetegnet ved en markant udbygning af velstanden. Det er den indkomstudvikling, der sammen med andre faktorer, som fx opfindelsen af penicillin, betyder, at mennesker i den vestlige verden på relativt få år har kunne bevæge sig op gennem Maslows behovspyramide fra de basale behov som mad på bordet og et tag over hovedet til at kunne realisere sig selv.

Friedmans artikel kom i starten af et årti, der på mange måder blev et brud med kendte politiske rammer i Danmark. Danmark blev medlem af EU. Jordskredsvalget i 1973 varslede nye politiske tider med opbrud i de traditionelle partipolitiske tilhørsforhold. Mange års økonomisk vækst blev afløst af energikriser og økonomisk smalhals. Og mediernes tilknytning til de politiske partier forsvinder endeligt i perioden.

Også i 1970’erne er vækstraterne i den offentlige sektor betydelige, hvilket vidner om en betydelig udbygning af velfærdssamfundet. Men efterhånden som effekterne af de store ændringer i årtiet slår igennem – særlig de ændrede økonomiske vilkår – betyder det stagnation og senere fald i de offentlige udgifter. Den markante vækst i de offentlige udgifter er aldrig kommet tilbage. Det, at man i 1970’erne færdiggjorde opbygningen og udbygningen af velfærdssamfundet kom til at få konsekvenser for inddragelsen af organisationerne i det politikforberedende arbejde.

Fra især 1975 sker der et markant fald i antallet af udvalg, der arbejder med lov- og beslutningsforberedelse. Der er fortsat en norm om at inddrage organisationerne, men ministerier anvender normen mere rummeligt og bryder derfor med tidligere tiders automatik. Samtidig kommer en række nye organisationer til, hvor især miljøorganisationerne formår at opbygge tætte bånd til centraladministrationen. Undersøgelser viser, at mens antallet af fagforeninger og erhvervsorganisationer er nogenlunde stabilt mellem 1976 og 2010, så stiger antallet af NGO’ere og patientforeninger fra 16 procent af 2.005 organisationer i 1976 til 27 procent af 2.543 organisationer i 2010.

Pluralismen gør sit indtog
Perioden frem mod år 2000 er kendetegnet ved, at der faktisk er stigende dialog mellem centraladministration og – nu flere – organisationer, men at den på samme tid er mindre formaliseret. Desuden har man særligt efter 2000 set meget markante eksempler på, at organisationer har været holdt helt ude af centrale beslutninger på deres område. Det gælder eksempelvis Amtsrådsforeningen i forbindelse med kommunalreformen og Danmarks Lærerforening i forbindelse med seneste skolereform.

Man kan derfor tale om en stigende pluralisme i den danske interessevaretagelse. Med pluralisme menes, at centraladministrationen ikke automatisk tilkender bestemte organisationer privilegier i den politiske beslutningsproces, og at integrationen mellem myndigheder og organisationer er begrænset. Men selv om Danmark i den sidste fjerdedel af det 20. århundrede bevæger sig i en pluralistisk retning, så er korporatismen på ingen måde afviklet. Den er i stedet suppleret og udviklet med mere frie rammer for samspillet mellem organisationer og centraladministration.

Man kan også tolke udviklingen som om, at politikerne tager magten tilbage fra organisationerne og embedsmændene. Det massive lovforberedende arbejde med organisationernes deltagelse skabte en konsensuskultur, hvor der ikke blev pillet ved mange kommaer, når et lovforslag først var klappet af med alle interessenterne i et forberedende udvalg. Arbejdsmarkedspolitikken er et godt eksempel på et område, hvor arbejdsmarkedets parter nærmest bestemte politikken frem til slutningen af 1970’erne, hvorefter de med få undtagelser har været sat udenfor døren i den efterfølgende periode, hvor det også primært har drejet sig om at reducere omfanget af de ordninger, som lønmodtagerne har.

Der er fire faktorer, der er medvirkende årsager til, at Folketinget efter 1970 opnår større kontrol over den politiske beslutningsproces. For det første betyder den stigende partikonkurrence efter jordskredsvalget i 1973, at ministrenes lovforslag blev udfordret meget mere gennem spørgsmål, samråd og debatter. For det andet byder perioden stort set udelukkende på mindretalsregeringer, hvilket i modsætning til en flertalsregering gør, at man ikke længere kan forhandle lovforslaget på plads i regeringen, men at der også skal ske en forhandling i Folketinget. For det tredje fører en udvalgsreform til, at Folketinget får stående udvalg, som kan kontrollere et ministerområde. En konsekvens er, at politikerne bliver mere fagligt specialiserede. Og endelig får Folketinget og partierne i perioden tilført flere ressourcer, hvilket giver folketingsmulighederne bedre mulighed for at udfordre centraladministrationen.

Virksomhederne vågner til dåd
De friere rammer for interessevaretagelsen i Danmark har som nævnt ført til, at en række nye organisationer udenfor arbejdsmarkedets parter, begynder at søge indflydelse. Det gælder en lang række forskellige organisationer (de såkalde non-governmental organizations, NGO) indenfor miljø, bistand, sundhed og på socialområdet.

Organisationerne er dog ikke længere alene om at varetage interesser. De sidste 20-30 års udvikling har også medført, at virksomhederne i Danmark i stigende grad selv varetager deres interesser. Det er der flere årsager til.

For det første har kravene til virksomhederne fra det omgivende samfund ændret sig markant. Udviklingen i de traditionelle medier i 1960’erne og 1970’erne betød, at pressen i stigende grad begyndte at beskæftige sig med erhvervslivet. Og dermed også begyndte at forholde sig kritisk til erhvervslivet. Det gik hånd i hånd med, at miljø- og forbrugerorganisationer i stigende grad interesserede sig for den måde, som virksomhederne agerede på. Udviklingen betød, at virksomhederne i stigende grad forlod Friedmans mantra om, at the business of business is business. Der opstod nye begreber om eksempelvis virksomhedernes sociale ansvar, Corporate Social Responsibility (CSR), der med tiden også er kommet til at omfatte virksomhedernes miljø- og klimaaftryk.

Udvikling er yderligere eskaleret af internettets udvikling samt de sociale mediers opståen. Internettet har givet alle adgang til informationer om blandt andet virksomhederne og deres adfærd. Og de sociale medier har skabt et forum for en meget direkte dialog mellem forbrugerne på den ene side og virksomhederne på den anden side. En lang række danske virksomheder har således støt på begrebet shitstorms, hvor forbrugerne i store tal kritiserer en virksomheds adfærd.

Samlet set er virksomhederne gået fra blot at skulle overholde samfundets regler i form af lovgivning over at skulle overholde en række normer og værdier om god adfærd til at skulle påtage sig en aktiv rolle i løsningen af nogle af samfundets udfordringer. En undersøgelse fra EY viser, at to ud af tre CEO’s føler et moderat til ekstremt pres fra stakeholdere for at få virksomheden til at adressere globale udfordringer. Og ifølge en undersøgelse fra Edelman forventer 80 procent af forbrugerne, at brands løser samfundets problemer (EY 2020).

En række administrerende direktør har omfavnet invitationen fra borgere og stakeholdere og begrebet CEO-aktivisme har set dagens lys. Det er ikke nyt, at fremtrædende erhvervsfolk blander sig i en debat i samfundet. Det nye er, at direktørerne tager et solidt skridt ud af den traditionelle spilleplade og kommer med markante holdninger på områder, som virksomhederne traditionelt har holdt sig langt fra at mene noget om. Det kan være på emner som ulighed, ligestilling, velfærd, miljø og klima. Men det kan også være utraditionelle tilkendegivelser på de mere traditionelle emner. Et eksempel på det så man, da Morten Hübbe, koncernchef for forsikringsselskabet Tryg gik i Berlingske Tidende med budskabet om, at private velfærdsforsikringer vil erstatte dele af den offentlige velfærd i fremtiden uanset om politikerne vil det eller ej (Berlingske 2019). Det er nemlig CEO-aktivisme, når topchefers udmeldinger er på politiske eller sociale emner, der ikke relaterer sig direkte til virksomhedens bundlinje[ii].

For det andet har mange virksomheder også oplevet, at deres interesser ikke i samme grad som tidligere varetages af deres interesseorganisationer. Det skyldes, at en række interesseorganisationer er vokset betydeligt gennem de sidste 20-30 år, og nu dækker så bredde interesser, at det reelt bliver svært at varetage det enkelte medlems interesse. Det ses udpræget hos organisationer som DI, Landbrug & Fødevarer samt Dansk Erhverv.

Det kan eksempelvis være en udfordring for Dansk Erhverv samtidigt at skulle varetage interesserne for Dansk Supermarked (i dag Salling Group) og for De Samvirkende Købmænd. De to organisationer har blandt andet haft et meget forskelligt synspunkt på, hvor store supermarkeder Planloven skal tillade i Danmark. Det hæmmer Dansk Erhverv, der mister legitimitet, men de kan som en paraplyorganisation bedre leve med uenighed end eksempelvis Dansk Industri, der skal spænde en enighed ud over alle fra den lille smedemester i den ene ende til Coloplast i den anden. Hos Landbrug & Fødevarer kan det også være noget af en mundfuld at skulle varetage interesser for både økologer og konventionelle landmænd samtidigt.

Der er ingen tvivl om, at bevægelsen fra korporatisme til pluralisme har understøttet en udvikling, hvor interessevaretagelse og lobbyisme er blevet et selvstændigt erhverv med en gryende faglighed. Den udvikling vil vi med stor sandsynlighed kun se styrket i fremtiden.